Главная|О редакции|
Издания
|Фотоархив|Информация |Реклама|Подписка|Вакансии|Партнёры|Контакты

Публикации

Федеральный закон «О полиции»: 5 лет со дня вступления в силу

Генерал-лейтенант внутренней службы Александр АВДЕЙКО, начальник Договорно-правового департамента МВД России, Заслуженный юрист Российской Федерации.

1 марта 2011 года вступил в силу Федеральный закон «О полиции», который стал, по сути, флагманом законов о развитии правоохранительной системы государства.

В феврале на общественном совете МВД России обсуждалось главным образом социально-политическое значение принятия Федерального закона «О полиции». Теперь предстоит рассмотреть этот вопрос в более профессиональном, научно-практическом смысле.

Для реализации любого проекта должна благоприятно складываться общественно-политическая обстановка, необходимы фундамент для нового дела и, конечно, люди, обладающие прогрессивным мышлением и глубокими знаниями. Тогда, в 2010 году, всё это сошлось воедино.

Еще в 2003 году появилось новое законодательство о государственной службе, но при этом места в нем для милиции, впрочем, как и для армии, не нашлось. Вроде со служивых людей всегда и начиналась государева служба, но фактически штатские были с 2004 года на государственной службе, а военные и милиция – с неопределенным статусом. Катастрофически падало денежное содержание сотрудников, с марта 2005 года практически прекратилось выделение жилья, что для молодых людей, которые составляли основу милиции, конечно, было не вполне приемлемо.

Как будто бы какая-то невидимая рука толкала отдельных сотрудников переходить на кормление от работы, пользоваться своим служебным положением. Это напрямую расшатывало все нормы морали и права, подрывало у граждан веру в правоохрану со стороны государства. Хотя нужно отметить, что и в этих условиях сотрудники продолжали совершать героические проступки, и большая часть из них несла свою службу честно.

В общем, перед тем как решение о реформе МВД было принято, обстановка складывалась негативная, однако «зерна» понимания того, что уже нельзя так относиться к силам правопорядка в стране, падали на подготовленную почву. И наука уже давно обосновывала необходимость создания полиции.

Если обратиться к истории нашего государства, то еще Петр I писал: «Полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности».

Был опыт царской полиции. Был знаменитый сыщик Иван Дмитриевич Путилин, чьим именем назван Белгородский институт МВД России. Был и создатель прообраза современной службы собственной безопасности Аркадий Францевич Кошко, триумфом которого стал 1913 год, когда в Швейцарии, на Международном съезде криминалистов русская сыскная полиция была признана лучшей в мире по раскрываемости преступлений.

Почему мы забыли или умалчивали этот опыт до принятия закона о полиции?

Основанием для принятия решения о переименовании милиции в полицию была и необходимость вобрать в наши силы правоохраны весь лучший международный опыт строительства полицейских институтов и международные стандарты деятельности полиции, в том числе о применении полицией силы, отдельных ее обязанностях и правомочиях.

Ну и важнейшая составляющая реформы, конечно, люди, обладающие государственным мышлением, задатками первопроходцев и глубокими специальными знаниями.

Это, прежде всего, Президент Российской Федерации, другие руководители государства, которые приняли решение, ученые, депутаты, эксперты, сотрудники, которые претворяли это решение в жизнь.

Хотелось бы выразить искреннюю благодарность тем, кто внес наибольший вклад в разработку закона о полиции. Это Сергей Петрович Булавин, Валерий Васильевич Черников, Владимир Ильич Колесников, Александр Сергеевич Дугенец, Татьяна Николаевна Москалькова, Гасан Борисович Мирзоев, Сергей Петрович Щерба, Юрий Петрович Соловей и другие.

Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции» (далее – закон о полиции) значительно отличается от других профильных законов тем, что он не только уполномочивает полицию, но и определяет стратегию ее деятельности.

Законом впервые в законодательной практике Российской Федерации непосредственно статьями федерального закона, а не путем перечисления установлены принципы отдельной сферы деятельности. В законе о полиции таких статей семь, в каждой из них установлены важнейшие положения для реализации принципов:

1) соблюдения прав и свобод человека и гражданина;

2) законности;

3) беспристрастности;

4) открытости и публичности;

5) общественного доверия и поддержки граждан;

6) взаимодействия и сотрудничества;

7) использования достижений науки и техники.

Каждый из этих принципов сегодня претворяется в жизнь на постоянной основе и позволяет повышать качество полицейской защиты прав и свобод человека и гражданина.

Именно эти положения закона предопределяют его применение на период, намного превышающий тот срок, который мы сегодня обсуждаем.

В действовавших ранее нормативных правовых актах декларировался, но прямо не обозначался тот факт, что полиция применяет отдельные меры государственного принуждения. Теперь это прямо установлено отдельной главой закона. Иначе говоря, если общественный порядок или права граждан нарушаются преступлением или иным правонарушением, полиция обязана действовать от имени государства, используя в том числе и меры государственного принуждения.

Важность закона и в том, что он сфокусирован на исполнение сугубо полицейских, а не общеправовых задач (статьи 1, 2), в нем установлена невозможность возложения на полицию обязанностей и прав иными федеральными законами, кроме закона о полиции (статьи 12, 13).

Законом теперь четко очерчен предмет деятельности полиции, который раньше в милиции был размыт другими законами, возлагавшими несвойственные ее предназначению полномочия. Это мешало, прежде всего, гражданам, когда милиция физически не могла исполнить полномочия, возложенные на нее законами, регулирующими иные сферы деятельности.

Теперь, когда в многочисленных проектах постоянно пытаются возложить эти полномочия на полицию, у нас появились аргументы для сохранения должной полицейской защиты прав и свобод граждан. Справедливости ради скажу, что этим законом мы не сумели надежно защитить предмет деятельности полиции от разрастания полномочий через изменения в УК, УПК и КоАП. Навести в этом порядок для нас – дело ближайшего будущего.

Закон о полиции своим появлением предопределил начало не только нового этапа развития полицейского законодательства, но и всей правовой системы Российской Федерации.

Так, по инициативе Президента Российской Федерации впервые в истории страны законопроект был представлен для общественного обсуждения в сети Интернет при его рассмотрении как на стадии проекта, так и, что особенно важно, между двумя чтениями в Госдуме. Благодаря этому в его обсуждении приняли участие сотрудники милиции на местах и заинтересованные граждане Российской Федерации. В результате общественного обсуждения специально созданный интернет-ресурс посетило более 1,5 миллиона человек, было получено 33 тысячи откликов, содержащих свыше 20 тысяч конкретных предложений по совершенствованию законопроекта, учтенных в дальнейшем при его доработке.

Уникальный опыт работы над законопроектом получил дальнейшее развитие. Практика общественного обсуждения важнейших законопроектов в стране стала обязательной. С 15 апреля 2013 года начал функционировать Единый портал раскрытия информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения.

Сегодня мы можем констатировать, что Федеральный закон «О полиции» состоялся как системный законодательный акт, направленный на регулирование общественных отношений, касающихся публично-правовой защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан, всех видов собственности, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств. Законом о полиции сформирована правовая основа регулирования отношений, связанных с выполнением полицией возложенных на нее задач, созданием новой организационно-правовой модели и закреплением гарантий законности деятельности, обеспечена социально-правовая защищенность сотрудников.

Принятие закона о полиции послужило началом масштабной модернизации правовых основ деятельности органов внутренних дел. За пять лет в развитие закона о полиции принято множество законов, указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации, приказов ведомств.

Важнейшими являются федеральные законы:

- от 30 ноября 2011 года № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Изменена вся подзаконная база о прохождении службы;

- от 19 июля 2011 года № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (изданный не только в развитие Федерального закона «О полиции», но и положений международных правовых актов, в частности Декларации о полиции, принятой Парламентской ассамблеей Совета Европы 8 мая 1979 года в Страсбурге). Законом установлены нормативы денежного довольствия, порядок получения субсидий на получение жилья, нормы о тыловом, в том числе медицинском, обеспечении;

- от 6 апреля 2011 года № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»;

- от 26 апреля 2013 года № 67-ФЗ «О порядке отбывания административного ареста»;

- от 2 апреля 2014 года № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка».

Принят ряд федеральных законов, которыми внесены изменения в Уголовный, Уголовно-процессуальный кодексы, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, учитывающих требования закона о полиции и обеспечивающих реализацию его норм. Также приняты законы, устраняющие возникшие правовые противоречия с иными законодательными актами.

В соответствие с данными законами приняты такие указы Президента Российской Федерации, как:

- от 1 марта 2011 года № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» (утвердивший положение о МВД России);

- от 1 марта 2011 года № 249 «Об утверждении типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации»;

- от 1 марта 2011 года № 250 «Вопросы организации полиции»;

- от 23 мая 2011 года № 668 «Об общественных советах при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах»;

- от 28 июля 2011 года № 1027 «Об утверждении положения об общественном совете при Министерстве внутренних дел Российской Федерации»;

- от 14 октября 2012 года № 1377 «Об утверждении дисциплинарного устава органов внутренних дел Российской Федерации».

В рамках работы по реализации положений закона о полиции издан ряд постановлений Правительства Российской Федерации, среди которых обращают на себя внимание следующие:

- от 16 апреля 2011 года № 274 «Об утверждении Правил инспектирования полицией подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны»;

- от 13 октября 2011 года № 835 «О форменной одежде, знаках различия и нормах снабжения вещевым имуществом сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации»;

- от 21 сентября 2012 года № 953 «Об утверждении Правил применения меры безопасности в виде переселения защищаемого лица на другое место жительства в отношении потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства».

Большая по масштабам и содержанию работа проведена и в рамках ведомственного нормативного правового регулирования. Только во исполнение одного Федерального закона «О полиции», а не последующих за ним законов МВД России, издано 75 ведомственных актов, из них 62 – прошли государственную регистрацию в Минюсте России.

Всего за пять последних лет в МВД России в соответствии с требованиями закона о полиции издано или изменено более четырех тысяч приказов МВД России. Из них 645 – зарегистрировано в Минюсте России.

Всё это способствовало повышению качества работы полиции, обеспечению ею в период с момента вступления в силу закона о полиции до настоящего времени должного контроля за криминогенной ситуацией в стране, общественной безопасности и борьбе с преступностью.

За январь–декабрь 2015 года в органы внутренних дел Российской Федерации поступило более 30 миллионов (+3,7%) заявлений (сообщений) о различных происшествиях, включая те, которые имели признаки административного правонарушения и преступления.

В истекшем году на территории Российской Федерации зарегистрировано более двух миллионов преступлений. При этом массив тяжких и особо тяжких посягательств сократился. Сократилось количество таких тяжких преступлений, как убийства, умышленные причинения тяжкого вреда здоровью, изнасилования. Меньше зафиксировано разбоев, вымогательств, угонов транспортных средств, уголовно наказуемых хулиганств.

Улучшилась результативность расследования преступлений (на 1 января 2016 года раскрыто 1 миллион 238 тысяч 681 преступление). Это более чем на 5% выше аналогичного показателя прошлого года.

Здесь можно было бы назвать конкретные цифры, демонстрирующие эффективность работы полиции. Однако красноречивей любых показателей об эффективности деятельности полиции говорят результаты изучения общественного мнения.

В 2015 году все проводимые различными независимыми социологическими службами исследования отмечают рост доверия граждан к полиции.

Так, согласно данным Всероссийского центра изучения общественного мнения (опрошено 1 600 человек в 130 населенных пунктах), уровень доверия к сотрудникам полиции за последние три года достиг максимального показателя в 46%. При этом вариантами «хорошо» и «очень хорошо» оценили работу полиции 25% опрошенных.

По результатам опроса, проведенного экспертами Российского государственного социального университета (48800 респондентов), общий показатель общественного доверия полиции составил 67%. Более половины опрошенных (54%) считают, что в последние два года жить в стране стало безопаснее (в 2014 году – 51%). До 57% увеличилась доля граждан, не испытывающих угроз от преступных посягательств на их жизнь, здоровье и имущество (в 2014 году – 54%).

По данным исследования Фонда «Общественное Мнение» (опрошено 1 000 человек в 320 городах и 160 селах), 25% россиян оценивают работу полиции на «отлично» или «хорошо», 45% процентов считают, что полицейские удовлетворительно исполняют свои обязанности.

Выросла престижность профессии сотрудника полиции. Если в 1990 году видеть в будущем в рядах полиции своих детей хотел лишь каждый десятый опрошенный, то в этом году – уже каждый пятый.

Конечно, эти цифры не повод для самоуспокоения, как и статистика раскрытых преступлений не уменьшит горечи пострадавших от них. Но можно уверенно говорить о том, что основные цели и задачи, которые ставились при разработке Федерального закона «О полиции», за прошедшие пять лет достигнуты.

Процесс совершенствования правового регулирования в сфере внутренних дел, поиска путей повышения результативности решения задач по всем направлениям деятельности полиции активно продолжается.

В рамках работы по выявлению проблем правоприменения в АИС «Мониторинг» МВД России с момента вступления в силу Федерального закона «О полиции» внесено 6 863 предложения, направленных на совершенствование нормативного правового регулирования деятельности полиции. Некоторые из них были реализованы в виде законодательных норм.

Всего за это время принято 24 федеральных закона, которыми внесено 52 изменения в закон о полиции. Ряд этих изменений был предусмотрен в самом начале, так как когда планировали и принимали закон о полиции, не вполне была ясна судьба будущих законов о службе и о социальных гарантиях. После их принятия из закона о полиции были исключены и скорректированы соответствующие нормы. Другие изменения в законе обусловлены необходимостью приведения его норм в соответствие с новыми дефинициями различных отраслей законодательства.

В настоящее время в соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 11 апреля 2014 года № Пр-884 и Правительства Российской Федерации от 24 апреля 2014 года № РД-П4-2908 в МВД России продолжается работа, направленная на модернизацию отраслевого законодательства с целью повышения эффективности его применения, избавления от правовых норм и институтов, препятствующих поступательному развитию правоохранительной системы в целом.

Одним из результатов этой работы стали предложения МВД России по результатам мониторинга о внесении изменений в Федеральный закон «О полиции», которые были переданы рабочей группе Комитета Государственной Думы по безопасности и противодействию коррупции, созданной в целях анализа правоприменительной практики в сфере законодательного обеспечения деятельности органов внутренних дел и совершенствования Федерального закона «О полиции».

Эти предложения легли в основу внесенного в Государственную Думу 1 июля 2015 года группой ее депутатов проекта федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Сейчас закон проходит подготовку к рассмотрению в первом чтении, а фактически находится без движения, что нас, конечно, не устраивает, ведь этот проект учитывает собранные предложения многих сотрудников из самых дальних уголков страны. Надеемся, что в ближайшее время нам удастся сдвинуть прохождение этого проекта с мертвой точки или обеспечить внесение разработанных Министерством норм через другие законопроекты.

Проект направлен на совершенствование деятельности по предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений; исключение из компетенции несвойственных полномочий; усиление гарантий защиты прав и законных интересов граждан; формирование презумпции доверия государства к сотрудникам полиции, усиление их правовой защиты; исключение из отраслевого законодательства норм, которые носят неопределенный характер, допускают неоднозначное толкование и широту усмотрения.

В целях более эффективного обеспечения прав и свобод граждан Федеральный закон «О полиции» предлагается дополнить рядом норм. В частности, в случае применения к гражданину мер, ограничивающих его права и свободы, сотрудник полиции должен разъяснить ему причину и основания применения таких мер, а также возникающие в связи с этим права и обязанности гражданина. На полицию возлагается обязанность сообщать родственнику или близкому лицу пострадавшего о принятых мерах помощи, а также информацию о его направлении в медицинскую организацию.

В целях возложения на полицию обязанности по принятию безотлагательных мер к задержанию лиц, застигнутых на месте совершения ими деяния, содержащего признаки преступления, и (или) скрывающихся с места совершения такого деяния, статью 15 Федерального закона «О полиции» предлагается дополнить нормой, предусматривающей возможность проникновения сотрудников полиции в жилые и иные помещения, на земельные участки и территории для задержания указанных лиц.

В то же время в целях сохранения баланса законопроектом усиливается правовая защита граждан и организаций в случае проникновения сотрудников полиции в принадлежащие гражданам и организациям помещения, на земельные участки и территории.

Так, вводится обязанность полиции информировать собственника земельного участка о проникновении на участок, если оно было осуществлено в его отсутствии, о каждом факте проникновения сотрудника полиции в жилое помещение предлагается уведомлять не только прокурора, но и суд.

В статью 13 Федерального закона «О полиции» вносятся изменения, направленные на реализацию дополнительных мер по защите жизни и здоровья граждан, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений и иных правонарушений.

Кроме того, полиция в целях спасения граждан, жизни и здоровью которых угрожает опасность (например, лицо, находящееся в транспортном средстве, нуждается в оказании первой или медицинской помощи, либо в машине без присмотра оставлен младенец и т.п.), наделяется правом осуществлять вскрытие транспортного средства. Полиция также получает право вскрытия транспортного средства в случае, если в нем заблокировалось лицо, совершившее (совершающее) преступление.

С целью предупреждения преступлений, совершаемых с применением огнестрельного оружия и специальных средств, лицами, имеющими медицинские противопоказания к владению ими, предлагается внести изменение в пункт 4 части 1 статьи 13 Федерального закона «О полиции», позволяющее полиции получать сведения о наличии (отсутствии) у граждан медицинских противопоказаний к владению огнестрельным оружием и осуществлению частной детективной (сыскной) и охранной деятельности.

В связи с упразднением в системе МВД медицинских вытрезвителей в настоящее время в субъектах Российской Федерации по-разному решается вопрос об организациях, в которые сотрудники органов внутренних дел могут доставлять лиц, находящихся в состоянии опьянения. В этой связи Федеральный закон «О полиции» предлагается дополнить нормой, уточняющей профиль таких организаций (медицинских организаций и организаций социального обслуживания, осуществляющих деинтоксикацию). Следует отметить, что в ряде субъектов Российской Федерации уже созданы и функционируют подобные учреждения на региональном и муниципальном уровнях. Введение указанной нормы дает правовое основание для сотрудников полиции доставлять в такие учреждения граждан, находящихся в состоянии алкогольного опьянения и утративших способность самостоятельного передвигаться.

Уточняются полномочия сотрудников полиции при применении огнестрельного оружия. В частности, устанавливается, что сотрудник полиции вправе применять оружие с целью предотвращения террористического акта, освобождения заложников, отражения вооруженного группового нападения на критически важные и потенциально опасные объекты, а также административные здания органов государственной власти.

Законопроектом предлагается установить в Федеральном законе «О полиции» презумпцию доверия государства к действиям сотрудника полиции при исполнении служебных обязанностей как должностному лицу, действующему от имени государства в интересах общества и государства.

Еще один приоритетный для МВД России законопроект, который, несомненно, облегчит работу полиции и требует внимания Общественного совета, – проект федерального закона «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации».

Законопроект подготовлен в рамочном формате в целях установления правовых основ формирования и функционирования в стране многоуровневой системы профилактики правонарушений. Его принятие позволит существенно повысить эффективность деятельности общества и государства по недопущению правонарушений, даст возможность решать задачи противодействия преступности более гуманными способами, с наименьшими издержками для общества, без излишнего включения в этот процесс механизма уголовной юстиции, в том числе уголовного наказания, комплексно и системно используя потенциал органов государственной власти, местного самоуправления, предпринимательского сообщества, институтов гражданского общества. Сейчас он подготовлен Комитетом Государственно Думы ко второму чтению.

Сегодня, исходя из заявленной темы, мы говорим больше о законе, чем о практике правоприменения. Поэтому может создаться впечатление, что мы видим реализацию закона о полиции и принятых в его развитие законов только в радужных тонах. Это далеко не так.

Наоборот, созданный нормативный материал сейчас уже позволяет предметно спрашивать с каждого сотрудника за неудовлетворительные результаты работы, корректировать деятельность полицейских подразделений и очищать систему от нарушителей. Нормативно и организационно установленные требования к дисциплине сотрудников органов внутренних дел беспрецедентны по отношению к другим категориям служащих и тем более трудящихся.

Можно долго говорить о работе, в том числе по совершенствованию правовой оснастки деятельности полиции, которая продолжается всеми службами Министерства и ДПД МВД России в постоянном режиме на основе предложений практики. Но важно одно: значение закона о полиции как основного документа нашей сферы деятельности переоценить невозможно. Мы и дальше будем делать всё возможное, чтобы обеспечивать его реализацию.

16.05.2016Читать далее