Главная|О редакции|
Издания
|Опросы|Информация |Реклама|Подписка|Вакансии|Контакты
Слушайте
он-лайн радио
ВКЛЮЧИТЬ
-=Радио Милицейская Волна=-
ГРОМКОСТЬ
35

Публикации

По принципам национальной безопасности

Талия ХАБРИЕВА, директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, академик, вице-президент РАН

Исходя из современных реалий можно определить несколько векторов развития миграционного законодательства Российской Федерации. Прежде всего необходимо расширение мер по противодействию незаконной миграции, которые всегда были в числе приоритетных задач государства. Однако черты комплексного подхода к решению этой проблемы стали проявляться только в последние годы. Опыт европейских стран показывает, что усиление контроля за миграционными потоками, в частности для предотвращения преступлений на территории страны, оправданно.

В ходе предупреждения и пресечения незаконной миграции применяются меры уголовной и административной ответственности, высылка, запрет на последующий въезд и осуществление трудовой деятельности. Можно предложить различные варианты совершенствования нормативно-правовой базы по каждой из перечисленных мер. В частности, заслуживает поддержки инициатива по установлению ответственности за незаконные посреднические услуги, связанные с оформлением и выдачей разрешительных документов иностранным гражданам и лицам без гражданства, ответственности юридических лиц, выступающих в качестве приглашающей стороны, за несоблюдение иностранными гражданами заявленной цели, а также сроков их пребывания в Российской Федерации.

Нуждаются в уточнении не только мероприятия санкционного характера, но и механизмы стимулирования, формирования законопослушного поведения. Потенциал последних используется недостаточно.

Дальнейшего развития требует и законодательство о вынужденной миграции. Этот блок оставался наиболее стабильным, сохраняя свою гуманитарную направленность. Отдельные коррективы были связаны с введением упрощённого порядка предоставления временного убежища, ситуацией в Украине, вызвавшей масштабные потоки беженцев в Россию и необходимость принятия оперативных решений. Вместе с тем наплыв вынужденных мигрантов показал, что важно сбалансировать миграционное законодательство с законодательством, регламентирующим вопросы национальной безопасности, включая противодействие терроризму, межнациональные и религиозные отношения. Угроза терроризма может провоцировать настроения ксенофобии, широкую общественную поддержку праворадикальных, националистических сил и движений. Глобальный миграционный кризис, охвативший многие европейские страны, свидетельствует об опасности неконтролируемых миграционных процессов для обес­печения стабильности в обществе, поддержания межнационального мира и согласия.

Недостаточно проработанной остаётся визовая политика. Так, если в Евросоюзе имеется Визовый кодекс, то в России данные вопросы регулируются только Федеральным законом от 15 августа 1996 г. №114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». Предоставление отдельных видов виз (например, транзитной) на законодательном уровне лишь упоминается, их регламентация практически не осуществляется, хотя это целый блок правового регулирования, который должен получить более глубокую проработку со стороны федерального законодателя.

Следует отметить и слабую сбалансированность отдельных элементов внутри отрасли миграционного законодательства. Это касается явных пробелов, например, относительно адаптации и интеграции мигрантов. Нужны чёткие законодательные ориентиры на федеральном уровне. Не решены вопросы государственно-частного партнёрства в области привлечения иностранной рабочей силы, хотя оно, безусловно, полезно при реализации крупных инвестиционных проектов, особенно для решения проблем внутренней миграции.

Много лакун остаётся и в определении понятийного аппарата. Отдельные значимые категории закреплены только в Концепции государственной миграционной политики (различные виды миграции – трудовая, временная, краткосрочная, долгосрочная, образовательная (учебная), незаконная, сезонная трудовая; организованное привлечение иностранной рабочей силы, квотирование привлечения иностранной рабочей силы и др.), хотя это документ «мягкого права», а установленные в нём понятия не могут использоваться для целей правового регулирования миграционных отношений. Таким образом, налицо ещё один явный недостаток, требующий устранения.

Существуют проблемы, связанные с наличием неоправданного вмешательства в предметы регулирования других законов. Особенно часто такие проблемы возникают в области административных правонарушений. Это приводит к параллелизму правовых норм, например, в актах о выезде из Российской Федерации и въезде в неё, Кодексе об административных правонарушениях, что недопустимо. То же можно отметить в отношении порядка административного выдворения, установления различных видов ограничений на въезд на территорию Российской Федерации, на выдачу разрешения на временное проживание, вида на жительство.

На первый план выходит потребность в систематизации миграционного законодательства. Этот процесс в зависимости от особенностей работы с нормативным материалом (изменение содержания первоначальных положений) и правового статуса получившегося в результате документа может быть как консолидацией, так и кодификацией права. В любом случае его последствия позитивны и состоят в решении проблем неполноты, противоречивости, дублируемости норм.

В отечественной научной литературе неоднократно обсуждалась идея принятия миграционного кодекса. При этом если в начале 2000-х годов его создание большинством учёных, в том числе и специалистами нашего института, отвергалось, то в настоящее время приобретает всё больше сторонников. Пример действия такого нормативного акта уже имеется: в 2013 году он был принят в Республике Азербайджан и успешно прошёл апробацию.

Безусловно, кодекс – не панацея от всех проблем. К тому же кодификация – длительный и трудоёмкий процесс, поэтому во многом это – вопрос будущего. Использование данной формы осложняется ещё и тем, что не по всем вопросам, относящимся к регулированию миграционных отношений, можно провести полную систематизацию. Тем не менее кодекс позволил бы упорядочить нормативно-правовой массив, что весьма эффективно с точки зрения его применения, коренным образом переработать его отдельные элементы, устранить излишние и устаревшие положения.

В ушедшем году произошли серьёзные институциональные изменения в реализации российской государственной миграционной политики, связанные с упразднением Федеральной миграционной службы Российской Федерации и передаче её функций и полномочий МВД России.

Это было сделано по ряду оснований. В 2015 году завершился первый этап реализации Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации до 2025 года. Его итоги показывают, что проблемы, главная из которых – обеспечение прав граждан и охрана общественного порядка, сохраняются. Это требует консолидации правоохранительных функций в рамках централизованной системы управления. С помощью мер, принятых на федеральном и региональном уровнях, пока не удалось добиться радикального сокращения числа нелегальных мигрантов, большинство из которых осуществляют незаконную трудовую деятельность, что способствует формированию теневого сектора экономики, криминализации общества, провоцирует коррупцию, создаёт почву для разжигания межнациональных конфликтов. Нелегальная миграция и незаконная трудовая деятельность остаются питательной средой для экстремизма, терроризма и наркобизнеса. С учётом событий в европейских государствах, ориентация на принципы национальной безопасности при регулировании миграционных процессов представляется вполне обоснованной. Необходимость решения указанных проблем и послужила причиной очередного этапа совершенствования системы федеральных органов исполнительной власти.

Об изменении действующей системы управления миграционными процессами говорилось уже давно. На её недостаточную эффективность указывалось в Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации, утверждённой ещё в 2012 году, в подтверждение приводились количественные показатели уровня незаконной миграции. Неоднократное расширение полномочий ФМС России не позволило преодолеть имеющиеся проблемы. Наблюдалось частичное дублирование полномочий между ФМС и МВД России, была нечёткость в разграничении ответственности. Проведение процедур согласования в рамках межведомственного взаимодействия приводило к увеличению административной нагрузки и дополнительным временным затратам на выполнение отдельных функций. В связи с этим концентрация основных полномочий в сфере миграции у МВД России имеет очевидные преимущества.

В то же время предстоит точно определить компетенцию органов государственной власти по адаптации и интеграции мигрантов. Это также один из важнейших участков миграционной политики. Ранее такой работой занималась Федеральная миграционная служба, хотя в Положении о ФМС России данные функции прямо закреплены не были. Учитывая, что эти вопросы неотделимы от адаптации и интеграции добровольных переселенцев – участников Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, Комиссия по миграционным вопросам Совета при Президенте Российской Федерации по межнациональным отношениям 29 сентября 2016 года высказалась за предоставление Федеральному агентству по делам национальностей соответствующих штатов и финансовых ресурсов. Это в большей степени отвечает характеру работы данного федерального органа исполнительной власти, который занимается вопросами межнациональной политики в Российской Федерации.

Фото Андрея ФЕДОСИМОВА, Алёны ХАРЛОВОЙ
и предоставленное Институтом законодательства
и сравнительного правоведения

30.01.2017