Главная|О редакции|
Издания
|Опросы|Информация |Реклама|Подписка|Вакансии|Контакты
Слушайте
он-лайн радио
ВКЛЮЧИТЬ
-=Радио Милицейская Волна=-
ГРОМКОСТЬ
35

Интервью / Выступления

Предпосылки и условия разработки законопроекта о профилактике правонарушений

В МВД России идет активная работа над законопроектом «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации», который будет рассматриваться Государственной Думой Российской Федерации
во втором чтении.
 Российская государственная система профилактики правонарушений имеет свою историю становления, развития и богатый опыт функционирования. Первым в мире нормативным актом о предупреждении преступлений был Свод уставов о предупреждении и пресечении преступлений, подготовленный и принятый в России еще в 1890 году, в котором наряду с перечнем подлежащих предотвращению и пресечению деяний регламентировались также действия полиции и населения. Так, в ст. 1 закреплялась обязанность «вообще все места и лица, имеющие начальство по части гражданской или военной всеми зависящими от них средствами предупреждать и пресекать всякие действия, нарушающие общественное спокойствие, порядок, благочиние».

По общепризнанным оценкам, отечественная государственная система профилактики правонарушений в конце 80-х годов прошлого века являлась одним из наиболее эффективных направлений в полицейской мировой практике, ее неоспоримые достижения и результативность были в свое время признаны мировым сообществом, получили официальное признание ООН и восприняты многими цивилизованными странами.
Резкое изменение в период реформ конца XX века общественно-политической и криминологической обстановки в России, корректировка нормативно-правовой базы, регламентирующей общественные отношения, в том числе и в сфере профилактической работы, обусловили временную сдачу государством позиций в деле профилактики правонарушений. Инструменты социального контроля преступности оказались утраченными либо бездействующими. Это, безусловно, сказалось на уровне преступности и самое главное – на состоянии защищенности человека и гражданина от противоправных поступков.
В сложившихся условиях исполнение задач в сфере профилактики правонарушений могло обеспечиваться только посредством рыночных механизмов, которые в то время еще не сформировались. Кроме того, для получения позитивных результатов профилактической работы в новых условиях была необходима научно-обоснованная координация деятельности всех субъектов профилактики правонарушений, правовое разграничение их функций и полномочий. Нужен был пересмотр идеологии противодействия преступности и соответствующая корректировка антикриминального законодательства, принятие ряда мер ресурсного и организационного обеспечения.Начиная с 2000-х годов стало очевидно, что органы внутренних дел просто не могут самостоятельно и эффективно справляться с наплывом криминального наследия 90-х годов, а также новых форм и видов преступности. Обострилась необходимость создания комплексного подхода и модели обоюдного сотрудничества общества, граждан и органов правоохраны в сфере профилактики.
С этого времени руководством страны неоднократно ставились задачи по восстановлению отечественного опыта профилактики правонарушений и ее правовому обеспечению, утверждению ее приоритета как базового фундамента политики в сфере противодействия преступности, признанного международным сообществом.
Тогда же, на заре 2000-х годов, и началась работа по воссозданию элементов государственной системы профилактики правонарушений.
Учитывая то, что профилактика противоправных деяний не может быть просто формальной, а должна строиться с самого низа – улиц, районов, муниципалитетов, областей, округов, МВД России, по поручению руководства страны, разработало базовую модель такой системы на уровнях муниципального поселения, городского, сельского района, города с районным делением, субъекта Российской Федерации (далее – РФ).
Предложенная модель государственной системы профилактики правонарушений была одобрена на заседании Государственного Совета Российской Федерации в г. Казани в 2005 году. Одновременно с этим началась и разработка законопроекта «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации».
Очередное четвертое заседание Государственного совета РФ при Президенте России состоялось в 2007 году в Ростове-на-Дону и было посвящено первоочередным мерам по реализации государственной системы профилактики правонарушений и обеспечению общественной безопасности в стране. В рамках данного заседания были озвучены четыре основных момента, на базе которых и ведется сегодняшняя работа по созданию системы профилактики правонарушений в России: правовая база, профилактика правонарушений среди молодежи, материальное оснащение на тот момент милиции общественной безопасности и привлечение к охране порядка добровольных дружин.
В 2009 году принимается Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 года № 537, в которой обозначены главные направления государственной политики в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу, в том числе совершенствование нормативного правового регулирования предупреждения преступлений, а также создание единой государственной системы профилактики преступлений и иных правонарушений.
Создана Правительственная комиссия по профилактике правонарушений, являющаяся координационным органом, образованным для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов исполнительной власти при реализации мер в системе государственной профилактики. Осуществляется мониторинг состояния и тенденций преступных проявлений, эффективности превентивной работы по вопросам, отнесенным к ее компетенции.
Таким образом, профилактика правонарушений как эффективная мера борьбы с девиантным поведением в обществе, сделав исторический круг, вернула себе статус государственного инструмента в борьбе с противоправными деяниями.
Базовая модель профилактической деятельности «снизу» с момента создания начала приносить свои первые плоды. Об этом в течение последних лет свидетельствует устойчивая тенденция к сокращению количества зарегистрированных на территории России преступлений. С начала 2000-х годов и до сегодняшних дней динамика этой работы стала разновидной и присутствует почти во всех субъектах России.
На основе базовой модели действуют региональные системы профилактики правонарушений. Их работа урегулирована более чем 130 законами субъектов России и осуществляется на основе комплексных целевых программ по профилактике правонарушений.
В этих программах отражены важнейшие направления превентивной деятельности с учетом местной специфики. Основное внимание уделяется профилактике правонарушений несовершеннолетних, ранее судимых лиц, граждан, занимающихся бродяжничеством и попрошайничеством, подверженных наркотической зависимости, алкоголизму, нуждающихся в социальной адаптации.
В 82 субъектах России, имеющих различные состояние преступности и уровень экономического развития, реализуются 242 региональные и местные программы, производится обеспечение соответствующим ресурсом из федерального бюджета, бюджетов субъектов России, местных бюджетов и внебюджетных источников.
Так, в 2012 году профинансировано 4 547 региональных и местных программ профилактики правонарушений на общую сумму 17,5 млрд рублей. В I квартале 2013 года на ресурсное обеспечение программ выделено 3,31 млрд рублей из бюджетов субъектов Российской Федерации и 1,47 млрд рублей из местных бюджетов.
Процесс воссоздания государственной системы профилактики правонарушений пошел, но, как водится, обнажил ряд сопутствующих проблем.
Согласно статье 72 Конституции РФ вопросы общественной безопасности, включающие в себя профилактическую деятельность, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. При этом в настоящее время законодательством России фактически не регламентированы вопросы разграничения полномочий между уровнями публичной власти в сфере профилактики правонарушений, а действующие региональные законы не восполняют все отношения, не урегулированные федеральными законами.
Кроме этого, в настоящее время организация профилактики правонарушений России не урегулирована федеральным законом. Нормы, регламентирующие предупредительную деятельность, распределены по разным отраслям законодательства и объективно не могут консолидировать усилия различных субъектов профилактики правонарушений.
Так, в настоящее время вопросы профилактической деятельности затрагиваются Кодексом РФ об административных правонарушениях, Уголовным кодексом РФ, Уголовно-процессуальным кодексом РФ, федеральными законами «О полиции», «Об оперативно-разыскной деятельности», «О наркотических средствах и психотропных веществах», «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», «О противодействии экстремистской деятельности», «О противодействии терроризму», «О противодействии коррупции» и другими. Однако сугубо профилактическую направленность носит только Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».
Здесь же следует отметить, что доминирующей криминологической тенденцией последнего десятилетия стал продолжающийся рост отставания социально-правового контроля от криминализации общественных отношений. Поэтому Федеральным законом «О полиции» был установлен приоритет предупредительной деятельности, и как следствие, профилактика стала неотъемлемой частью каждодневной работы сотрудников полиции.
Это, в свою очередь, повлекло следующую трудность. Многие инициативы субъектов страны по законодательному урегулированию своими правовыми актами вопросов профилактической работы стали сдерживаться отсутствием федерального закона об основах системы профилактики правонарушений, а в тех субъектах, где они приняты, отсутствуют единообразие и системность правового обеспечения профилактической деятельности. Поэтому в МВД России была активизирована и оптимизирована работа над законопроектом «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации», который в текущем парламентском сезоне Государственной Думы РФ будет рассмотрен во втором чтении.
Хотелось бы отметить, что работа над данным законопроектом велась с 2005 года – около 10 лет. За этот период он несколько раз претерпевал согласительные процедуры в ведомствах и уменьшался в своих размерах во избежание риска глобальной переработки уже существующей нормативной правовой базы (субъектовой и федеральной).
Внесенная в Государственную Думу РФ модель законопроекта «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации»:
во-первых, не создает условий для вторжения в правовое поле уже существующих нормативов субъектов России и в федеральное законодательство, регулирующее деятельность органов правоохраны;
во-вторых, проект закрепляет уже сложившуюся систему организации профилактической работы на всех уровнях;
в-третьих, закон откроет новые возможности для совершенствования действующей превентивной системы.
Надо отметить, что наряду с проектом закона «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» в Государственную Думу был внесен проект федерального закона «О внесении изменений в статьи 14.1,15.1,16.1 ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Предлагаемые изменения направлены на закрепление прав органов местного самоуправления в сфере осуществления профилактики правонарушений.
По сути эти права фактически ими уже реализуются. Так, начиная с 2005 года создано 3 658 межведомственных комиссий по профилактике правонарушений, в том числе в субъектах России – 83, в городах с районным делением – 323, в городах без районного деления – 656, в муниципальных образованиях сельской местности – 2 596, принято 4 547 комплексных программ профилактики правонарушений, на их реализацию было выделено 123,39 млрд рублей, из местных бюджетов – 23,16 млрд. рублей.
С 2005 года также проведено 2096563 комплексных и целевых оперативно-профилактических мероприятий, в том числе: внесено 30258 представлений об устранении причин, условий, способствовавших совершению преступлений, по уголовным делам, трудоустроено 1418762 лиц (освободившихся из мест лишения свободы, условно осужденных, иных), привлечено 119880 товариществ собственников жилья, кондоминимумов, домовых комитетов к проведению мероприятий по предупреждению правонарушений, направлено 334406 информаций в соответствующие подразделения органов внутренних дел для постановки на профилактический учет (о лицах, в отношении которых избрана мера пресечения, не связанная с заключением под стражу, в отношении которых уголовное преследование прекращено по нереабилитирующим основаниям), поставлено на профилактический учет 3128458 лиц, находящихся на контроле, проведено 4805979 докладов, лекций, бесед на правовые темы и по проблемам предупреждения правонарушений в трудовых коллективах и перед населением, выступлений и публикаций в средствах массовой информации, на радио и телевидении.
Социальная обусловленность всех видов правонарушений, включая их крайнюю форму – преступность, не позволяет считать полицию единственным субъектом, отвечающим за профилактику правонарушений. Подобная задача является «делом всех граждан, общества в целом и его институтов», как отмечалось в резолюции «Предупреждение преступности в городской среде», принятой VIII Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями.
Только единая, целенаправленная и скоординированная на федеральном уровне профилактическая деятельность всех государственных органов, задействованных в противодействии криминальным угрозам, во взаимодействии с иными государственными органами, при участии органов местного самоуправления, предпринимательского сообщества, различных институтов гражданского общества и граждан, урегулированная федеральным законодательством, может обеспечить необходимое воздействие на криминологическую ситуацию в России и способствовать ее стабилизации.
Очевидно, что без участия населения и всех институтов гражданского общества без их помощи в данном вопросе, одними полицейскими мерами решить проблему не получится. Недооценка роли общественных сил в предупреждении преступлений, утрата опоры на граждан – всё это и обуславливало недостаточный уровень профилактики правонарушений.
При активом участии Министерства приняты федеральные законы от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» и № 70-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам участия граждан в охране общественного порядка», которые вступят в силу с 1 июля 2014 года и, как мы надеемся, послужат знаковым юридическим обоснованием для реализации каждым неравнодушным человеком своих прав в области профилактики правонарушений.
Рассматриваемый Государственной Думой РФ проект закона «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» предлагает следующую систему профилактики правонарушений.
Законопроектом выстраивается система социальной профилактики правонарушений от федерального уровня до регионального. Полагается, что работа по превенции противоправных деяний будет направлена, прежде всего, на профилактику административных правонарушений и преступлений.
При этом, исходя из содержания проекта федерального закона, он не вторгается в профилактическую работу правоохранительных органов России, осуществляемую ими на основе отраслевых законов.
Наоборот, в помощь этой деятельности законопроект определяет организационные формы профилактики правонарушений, включая административный ресурс органов государственной власти и органов местного самоуправления, которые положениями проекта обозначены как субъекты профилактики правонарушений, а также нормативно закрепляет возможности участия в этой деятельности организаций и заинтересованных граждан.
В проекте федерального закона предлагается установить следующие направления деятельности субъектов системы профилактики правонарушений:
1) совершенствование государственной политики в сфере профилактики правонарушений;
2) правовое регулирование в сфере профилактики правонарушений;
3) создание условий для охраны жизни, здоровья и имущества физических лиц, защиты их прав, свобод и законных интересов, прав и законных интересов юридических лиц, интересов общества и государства и обеспечение их реализации;
4) повышение эффективности взаимодействия субъектов профилактики правонарушений;
5) выявление причин, порождающих правонарушения, и условий, способствующих их совершению, разработка и осуществление мер, направленных на их устранение;
6) повышение уровня доверия граждан к государственным и муниципальным органам;
7) иные направления, предусмотренные законодательством Российской Федерации в сфере профилактики правонарушений.
Реализация основных направлений деятельности субъектов профилактики правонарушений в соответствии с их компетенцией будет осуществляться посредством:
1) анализа социальной, экономической и криминогенной ситуации в каждом регионе РФ;
2) внесения предложений для определения основных направлений государственной политики в сфере профилактики правонарушений;
3) планирования мер профилактики правонарушений;
4) координации деятельности субъектов профилактики правонарушений;
5) обеспечения общественного порядка в общественных местах;
6) обеспечения участия организаций, общественных объединений и граждан в профилактике правонарушений и охране общественного порядка в формах и в порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ;
7) предупреждения правонарушений со стороны должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе разработки и использования мер, направленных на снижение уровня их коррумпированности;
8) принятия мер, направленных на противодействие совершению правонарушений, связанных с незаконным изготовлением, потреблением и оборотом наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов;
9) предупреждения незаконной миграции;
10) ресоциализации лиц, освободившихся из мест лишения свободы, осужденных к наказаниям и иным мерам уголовно-правового характера без изоляции от общества;
11) социальной адаптации и реабилитации лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации, в том числе прошедших курс лечения и реабилитации от наркотической зависимости;
12) административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, в целях предупреждения совершения ими правонарушений, оказания на них индивидуального профилактического воздействия;
13) оказания помощи потерпевшим от правонарушений, лицам, утратившим документы, удостоверяющие личность, проездные документы, средства к существованию или способность к труду;
14) обеспечения защищенности объектов с массовым пребыванием граждан в порядке, установленном законодательством РФ.
В качестве видов профилактики правонарушений законопроектом предлагается установить общую, специальную и индивидуальную профилактику правонарушений.
Общая профилактика правонарушений представляет собой меры, направленные на выявление и устранение социально-экономических, правовых и иных причин, порождающих правонарушения, условия, способствующие или облегчающие их совершение, на федеральном, региональном, местном и ведомственном уровнях, а также повышение уровня правовой грамотности и правосознания граждан.
Специальная профилактика правонарушений представляет собой меры административного, уголовного, уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного, оперативно-разыскного и иного характера, применяемые правоохранительными органами и направленные на предупреждение и выявление правонарушений, устранение причин и условий их совершения. Регулируется она федеральными законами и иными нормативными правовыми актами России, определяющими организацию и деятельность правоохранительных органов.
Индивидуальная профилактика правонарушений представляет собой меры, осуществляемые на основании достаточных данных, указывающих на признаки, позволяющие субъекту профилактики правонарушений прогнозировать совершение лицом правонарушения, с целью позитивной коррекции его поведения, ликвидации криминогенных факторов, действующих в его окружении.

Авторами законопроекта запланировано, что профилактическое воздействие будет осуществляться субъектами профилактики правонарушений в соответствии с их компетенцией в следующих формах:
1) правовое просвещение и правовое информирование граждан;
2) представление об устранении причин нарушений и условий, способствовавших совершению правонарушений;
3) профилактическая беседа;
4) предостережение о недопустимости действий, создающих условия для совершения преступлений, либо продолжения антиобщественного поведения;
5) профилактический учет;
6) профилактический контроль;
7) социальная адаптация;
8) социальная реабилитация.

Предполагается, что на уровне Правительства России в целях координации деятельности субъектов профилактики правонарушений и контроля за их работой будет функционировать координационный орган по профилактике правонарушений.
В федеральных органах исполнительной власти в пределах своих полномочий и в порядке, установленном законодательством, будут созданы отраслевые комиссии по профилактике правонарушений и организована деятельность в подведомственных органах и организациях.
Право на создание комиссий предусмотрено законопроектом и для органов управления субъектом РФ, и для органов местного самоуправления.
В организациях будут определены должностные лица, уполномоченные на осуществление деятельности в сфере профилактики правонарушений. Участие граждан будет осуществляться самостоятельно или совместно с другими гражданами в соответствии с законодательством РФ законами и нормативными актами субъектов, муниципальными правовыми актами.
В соответствии с законопроектом субъект профилактики правонарушений, выявивший причины и условия, способствующие совершению правонарушений, факты антиобщественного поведения лиц, должен проинформировать об этом орган, в компетенцию которого входит устранение криминогенного влияния указанных факторов.
Помимо уже осуществляемых правоохранительными органами и специальными службами профилактических мероприятий, предлагаемая федеральная система профилактики правонарушений будет направлена на пропаганду позитивных жизненных ценностей, материальную, психологическую и иную адаптационную поддержку лицам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации или находящимся в социально опасном положении. Она будет предусматривать активную деятельность различных государственных органов по предупреждению правонарушений.

Мы рассчитываем, что закон о профилактике правонарушений обобщит накопленный опыт и снимет многие неясности и пробелы, которые есть при организации и проведении профилактики правонарушений в России.
Самое главное в данном проекте закона, наверное, то, что предполагается преодолеть существующее движение «лебедя, рака и щуки» во взглядах государства, общества и отдельного человека на проблему борьбы с правонарушениями.
Уважение к закону должно воспитываться и подкрепляться организационными мерами по его соблюдению всем нашим миром.

12.05.2014